一直以来，我国支付创新产品层出不穷，行业发展神速。而一般情况下，规则总是滞后于创新速度，因此市场主体在拓展业务应用领域或经营过程中，可能会出现“擦边球”从而发生“监管套利”的行为。

一旦被扣上“监管套利”的帽子，那问题就大了。特别是经过2020年后，市场主体都更应该明白这个道理。

一、《关于修改〈银行卡清算机构管理办法〉的决定（征求意见稿）》——人民银行、银保监会

这是人民银行会同银保监会在2019年12月30日公布的消息，意味着2020年监管部门正着手修订《银行卡清算机构管理办法》。

《银行卡清算机构管理办法》根据《中华人民共和国中国人民银行法》《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》于2016年6月制定，迄今实行超过4年。修订版《银行卡清算机构管理办法》（征求意见稿）相比原版一共删除4处、增加8处、修改7处。

删除内容包括“清算机构核心业务系统不得外包”“依法需要进行国家安全审查的，在完成国家安全审查后，中国人民银行正式受理上述材料”“外国投资者并购银行卡清算机构，应当执行外资并购境内基础设施安全审查的管理规定”等。

删除“核心业务系统不得外包”后，修订版《银行卡清算机构管理办法》（征求意见稿）允许其他机构处理自家的交易转接、资金清算、差错处理、风险管理等清算业务，但前提是合作方也必须为合法清算机构。

总体来看，修订版《银行卡清算机构管理办法》（征求意见稿）与清算市场开放的基本思路。

2020年6月13日，人民银行会同银保监会审查通过“连通（杭州）技术服务有限公司”提交的银行卡清算机构开业申请，并向其核发银行卡清算业务许可证。这是继2019年6月18日，人民银行、银保监会通过中国银联申请，向其颁发《银行卡清算业务许可证》后，中国境内发出的第二张正式清算牌照。

二、《非银行支付机构客户备付金存管办法（征求意见稿）》——人民银行

2013年6月人民银行就已发布《支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行公告〔2013〕第6号），明确了支付机构客户备付金的监管要求。

但在这些年的发展过程中，随着一些支付机构的生存压力加大，挪用客户备付金风险珠江显现出来。比如浙江易士支付、广东益民支付、上海畅购等已被注销牌照的支付机构，起因均为严重的备付金挪用问题。本质上形成了非法吸收公众存款，造成恶劣的社会影响。

于是按照国务院关于互联网金融风险专项整治工作要求，人民银行会同13部委制定并印发了《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（银发〔2016〕112号）。从那时起，便明确了支付机构备付金集中存管要求。

2017年1月，人民银行建立支付机构客户备付金集中存管制度，并于同年4月实施首次交存，后通过系列通知逐步提高交存比例，2019年1月14日完成备付金全部集中交存工作。备付金全部集中交存人民银行，支付机构与商业银行不再以直连渠道处理支付业务，备付金监督主体也发生了变化。

备付金完成集中交存后，意味着原办法中关于商业银行存管模式以及备付金账户体系不再适用，备付金监督职责也存在一定错位。同时原办法只作为规范性文件，法律层级较低，缺乏相应处罚措施。新办法则以部门规章形式夯实客户备付金集中存管制度基础，强化对备付金监管。

支付机构备付金集中存管工作，从实际进展到规章制度，一切尘埃落地。

三、《中国人民银行关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知（征求意见稿）》——人民银行

终端管理在支付行业是个老生常谈的话题。

事实上，在《银行卡收单业务管理办法》《中国人民银行关于强化银行卡受理终端安全管理的通知》《条码支付业务规范（试行）》等监管文件中，均有明确的支付受理终端管理要求。

然而还是那句话，随着支付业务的发展和市场环境的变化，支付受理终端及相关业务的风险隐患也在不断变化。

特别是近年来移动受理终端、收款条码越来越多地被别有用心地应用在跨境赌博等黑灰产业里，成为犯罪分子转移资金的工具，因此产生了一些另类的“跨境支付”。各地公安部门在打击跨境赌博犯罪案件中也总能找到不少支付终端工具，POS机成了某种意义上的“走私物品”。

移机、变造交易信息、“一机多码”“一机多户”买卖终端等问题依然严峻，给2020年“防赌反赌”工作造成障碍。于是人民银行再次从支付终端层面出台本次《征求意见稿》，就支付受理终端管理、特约商户管理、收单业务监测、监督管理等相关内容等方面进行约束。

规则出台以后，多家收单机构陆续发布公告称，表示特别针对云南省德宏州、临沧市、普洱市、红河州、保山市、西双版纳等边境地区加强风控检测措施。还有机构暂停了部分边境地区业务，严禁电销、邮寄POS终端，停止新增进件。

四、《非银行支付机构重大事项报告管理办法（征求意见稿）》——人民银行

《非银行支付机构重大事项报告管理办法（征求意见稿）》将是针对支付机构的一个全新管理办法。

所谓重大事项是指根据法律法规和人民银行的规定应当事前报告的重大经营事项，以及可能对支付机构自身经营状况、金融消费者权益、金融和社会稳定造成重大影响应当事后报告的事项。分为事前报告和事后报告两类，事后报告主要考虑的是支付机构可能发生的风险事件或突发情况。

在监管角度，虽然在此前《中国人民银行支付结算司关于加强支付机构监管工作的通知》（银支付〔2011〕266号）、《中国人民银行关于规范支付创新业务的通知》（银发〔2017〕281号）等文件里，均对重大事项工作机制的建立均提出了要求，但重大事项范围、程序还有待进一步明确。

同时，分散在各个办法中的规则，也导致了支付机构报告意识不强、内容把握不准、程序不规范，容易造成重大事项不报、漏报、迟报、错报、乱报等现象。

另一方面，人民银行分支机构之间重大事项报告属地管理责任、信息共享机制也尚待明确，《办法》出台可解决支付机构重复、多头报送等问题。

从市场角度来看，支付机构业务覆盖面持续扩大、涉及客户数量持续增多，支付机构上市、支付业务基础设施重大调整等业务经营重大变化事项，以及各类突发情形所引发的支付风险事件，可能对支付机构、支付行业以及金融消费者产生较大影响。

五、《收单外包服务机构备案管理办法（试行）》——中国支付清算协会

尽管这并不是监管文件，而只是一个由中国支付清算协会制定的管理办法，但依然代表了监管方面的对收单外包机构的态度。

作为收单业务的下游环节，外包市场一直鱼龙混杂，市场竞争程度也相当激烈，因此出现了转包、分包、套现、二清，甚至为跨境赌博等违法行为提供服务等乱象，严重扰乱了收单市场秩序。总而言之，收单外包市场机构、人员众多，套路也多。

监管机构人手不足，经历有限。同时从业务类型的角度来看，收单外包服务本身更偏技术、市场，可以说是支付业务的衍生。直接从人民银行层面进行许可经营，大可不必。在这种情况下，由行业协会出台办法进行自律性质的约束，是个不错的选择。

当然，需要指出的是即便通过备案也不代表监管、协会等对相关机构的信用背书。

在本次办法出台前，人民银行副行长曾明确要求加快收单外包机构的直接备案管理。中国支付清算协会也指出，备案出台是贯彻落实中国人民银行关于收单外包服务市场管理的相关工作要求。

《收单外包服务机构备案管理办法（试行）》明确了外包机构的定义、外包服务机构备案工作流程、外包服务机构申请备案的时限要求，设定了外包服务机构申请备案的基本条件、协会取消外包服务机构备案的情形。

根据中国支付清算协会备案信息，截至2020年12月24日，通过备案的收单外包服务机构已超2000家。

六、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》——人民银行

居民金融服务可获得性提高的同时，金融消费者权益保护就愈发关键。

和备付金管理办法一样，这也是一个升格为部门规章的办法，原《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（银发〔2016〕314号）属于其他规范性文件范畴。

从《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》不难发现，商业银行和支付机构是两大提供金融金融产品或者服务的机构。商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构等同样适用。办法要求银行、支付机构等将金融消费者权益保护纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略，制定金融消费者权益保护工作的总体规划和具体工作措施。

其中银行、支付机构应当依据金融产品或者服务的特性，及时、真实、准确、全面地向金融消费者披露比如消费者对金融产品或服务的权利和义务、纠纷的处理及投诉途径、贷款产品的年化利率等重要内容。

然而事实上，目前无论是银行还是支付机构或是其他主体，在提供互联网贷款服务时都没有选择直接披露或在显眼处披露年化利率，将该内容隐藏至较深入的页面或以日利率取而代之是常见的做法。

七、《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》——中共中央办公厅、国务院办公厅

这一文件提出，在中国人民银行数字货币研究所深圳下属机构的基础上成立金融科技创新平台。支持开展数字人民币内部封闭试点测试，推动数字人民币的研发应用和国际合作。文件发布不久后，深圳开启了中国第一次大规模数字人民币的公测活动。

数字人民币在2020年进展可谓神速。在深圳进行公测之前，数字人民币已在全国多地进行多次封闭测试。到了12月4日，苏州方面也宣布面向符合条件的苏州市民发放数字人民币红包，进行了大规模测试。从企业层面来看，滴滴、美团、京东数科等等已加入其生态。

数字人民币的神秘面纱在2020年被一层一层地拨开。刚迈入2021年，深圳又开始了第二轮公测。

此外，在今年人民银行关于《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿）》征求意见里，第十七条的基础上增加了第二款，“人民币包括实物形式和数字形式。”，明确了数字人民币属于人民币的法定形式，为数字人民币发行奠定了法律基础，这一点对数字人民币意义重大。

同时《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿）》还明确禁止制作、发售的数字代币范围是以代替人民币在市场上流通为目的的数字形式的代币票券，并大幅提高了非法制作、发售代币票券、数字代币最高的行政处罚力度。

也就是说，任何其他“数字形式的代币”都不能与数字人民币相提并论。

八、《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》——人民银行

在本文第二条《非银行支付机构客户备付金存管办法（征求意见稿）》中，就明确提出了非银行支付机构应当计提行业保障基金，用于弥补客户备付金特定损失以及人民银行规定的其他用途。

所谓支付机构行业保障基金是指抽取10%左右的支付机构备付金利息，按规定筹集形成，用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非政府性行业互助资金。

使用方面，规定三种可以使用保障基金用于兑付客户备付金的情形：①当支付机构或者其他责任主体的资产无法完全弥补客户备付金缺口；②出现重大风险且采用各种市场化方式均无法弥补客户备付金缺口；③人民银行认定的其他可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形。

失去备付金利息的支付机构们，换来了一份行业“保险”。

九、《关于依法严厉打击惩戒治理非法买卖电话卡银行卡违法犯罪活动的通告》——最高院、最高检、公安部、工信部、人民银行

2020年10月10日，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议部署在全国范围内开展“断卡”行动，严厉打击整治非法买卖“两卡”违法犯罪活动。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、工业和信息化部、中国人民银行等多部门联合发布的文件，以“零容忍”态度严厉打击非法买卖“两卡”违法犯罪活动，进一步加强行业监管，在全国范围内对涉“两卡”违法犯罪人员实施惩戒，深入推进“断卡”行动。

一场自上而下的打击非法买卖电话卡、银行卡的行动在全国拉开。“断卡”也成了2020年的高频词汇，隔三岔五都能看到各地的进展信息。根据官方数据，截至2020年12月中，全国共打掉“两卡”违法犯罪团伙4592个，抓获违法犯罪人员7.1万名，惩戒5.7万名非法出租、出借、出售、购买“两卡”人员。

被惩戒者5年内暂停其从非柜面渠道主动发起的资金交易，仅允许通过银行网点现场办理有关业务。同时，其支付账户（支付宝、微信支付等）的资金交易也被暂停，包括但不限于转账交易、收发红包、扫码支付、网上购物等，并禁止新开立账户。并且在惩戒期满后，受惩戒者办理新开立账户业务，银行和支付机构也会对其加大审核力度。

移动支付网还注意到，在买卖银行账户黑灰产业里，一些不法分子将目标瞄准了法律意识较为淡薄的年轻群体，以兼职、收购等为由，引诱这些群体持自己身份证办理银行卡并出售、出租给犯罪团伙。

十、《中国人民银行公告〔2020〕第18号》——人民银行

这一文件提出，非银行支付机构应充分考虑非现金支付与现金支付的兼容性，做好对服务对象的提示，不得要求或诱导其他单位、个人拒收现金或采取歧视性措施排斥现金支付，不得通过各种形式宣传无现金支付或歧视现金支付概念。

同样的，在2020年11月24日国务院发布的关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知也早有类似描述：任何单位和个人不得以格式条款、通知、声明、告示等方式拒收现金。

“无现金”曾是一个时髦的概念。在移动支付兴起初期，一些“无现金”北欧国家频见报端，同时以微信支付、支付宝为首的移动支付服务提供者们也热衷于“无现金日”、“无现金城”等概念打造。

然而即便在“无现金”程度很高的北欧国家，也有央行呼吁引入相关法律，促使各相关机构将提供现金服务作为一个基本功能。

事实上，中国人民银行很早也注意到这个问题。2017年，人民银行总行对各分支行下发通知就表示，在推进的无现金支付方式或创建无现金城市的活动中，有些宣传主题和做法干扰了人民币流通，让社会公众产生较大误解。人民银行要求各地依法对不合适的提法、做法进行纠正和引导。很快，“无现金”的宣传被叫停。

不过彼时监管更多只是关注到宣传层面的内容，实际上并没有解决移动支付快速发展和现金被排挤之间的矛盾。

然而受今年疫情影响，社会上出现了一些老年人受困于电子支付的事件。这些事件在社交媒体发酵后形成广泛关注，“数字鸿沟”问题从未像今年这样突出。

于是除了宣传教育层面，《中国人民银行公告〔2020〕第18号》还指出，金融服务机构与客户面对面办理金融业务涉及现金收付及费用缴纳的，应在营业场所设置人工现金收付通道。金融机构作为行政事业性收费或公共服务收费受托方的，应设置人工现金收付通道。

此外，自助售货机、自助售票机等机具生产厂商与服务提供商在研发、提供机具和服务时要充分考虑现金收付需求，做到多种支付工具兼容，不得排斥现金支付。自助服务机具生产厂商与服务提供商应主动配合开展现金使用相关宣传，优化现金流通环境。